Составные элементы
В самом деле, трудно дать ответ на вопрос о том, как внутри условного целого (называемого Россией), определяемого государственной границей, удается сосуществовать такому множеству разнообразнейших составных элементов, зачастую даже не соприкасающихся между собой.
В наше время понятие «региональные различия» из чего-то умозрительного основательно перекочевало в экономическую и политическую науки, стало научным термином. Целый ряд институтов и у нас, и за рубежом (каждый преследуя свои цели) изучают эти самые различия, измеряют их масштабы и глубину, занимаются поиском способов воздействия на них (либо выравнивания, либо, наоборот, увеличения разрыва).
Необходимо отметить, что проблема региональных различий возникла не сегодня. Российские регионы всегда были в значительной степени дифференцированы по социально-экономическим признакам, а за годы реформ в силу объективных и субъективных факторов отличия между ними только усилились. И если объективные факторы длительного действия (природно-экономический потенциал, климатические условия, демография, экология, исторические и культурные особенности, разделение труда, состояние промышленно-транспортного комплекса, финансовой и банковской систем) определяют глубинные причины дифференциации регионов, то субъективные факторы (политика властей всех уровней по отношению к региону, эффективность институциональных преобразований, уровень отраслевой диверсификации, зависимость от внешних рынков) отражают ситуацию последних лет, определяют нынешнюю степень региональных различий.
Выработка направления экономической политики в отдельно взятом регионе напрямую зависит не только от четкого представления о процессах, протекающих в самом регионе, но и от позиции, которую он занимает среди прочих субъектов России. Надо признать, что несмотря на наличие разного рода рейтингов, призванных выявить место и роль региона в социально-экономической системе страны, ни федеральные, ни региональные органы власти до сих пор точной информацией об этом не располагают. Пока еще только идет наработка подходов вычисления таких показателей, которые позволили бы ответить на данный вопрос. Сегодня этот пробел частично может восполнить разрабатываемая типология регионов, которая, в совокупности с информацией о специфике конкретной территории, может быть использована региональными властями для определения степени соответствия российским «стандартам», нахождения реально достижимой «планки» развития.
По оценкам экспертов, существующие типологии, хотя порой в значительной степени и отличаются друг от друга, но все имеют главный недостаток — в них слабо выражен социально-экономический подход к региону как субъекту РФ.
Так, например, в одной из типологий предлагается разбить все регионы на: «добывающие»; с высоким удельным весом гражданских отраслей обрабатывающей промышленности; ориентированные на военно-промышленный комплекс; северные территории и удаленные территории Дальнего Востока; имеющие спад производства за счет внеэкономических факторов.
Другая типология регионов основана на выделении их основной специализации (агропромышленные, транспортно-промышленные, газо- нефте-промышленные и другие).
Еще один подход основан на использовании показателя спада производства: регионы с высокой концентрацией отраслей с сокращающимся спросом (оборонная промышленность и инвестиционное машиностроение); регионы, испытывающие недостаток сырья или не выдерживающие конкуренции с импортной продукцией (например, «текстильные» регионы); регионы, удаленные от основных поставщиков и потребителей (регионы Крайнего Севера и Дальнего Востока). Один из вариантов этого подхода охватывает только депрессивные и отсталые регионы.
Калейдоскоп событий
Следующий подход предполагает учитывать степень благоприятности инвестиционного климата, выделяя группы регионов по их реакции на рыночные преобразования: регионы с сильной и устойчивой реакцией, благоприятными стартовыми условиями вхождения в рынок, выгодным геополитическим положением, диверсифицированной структурой производства, федеральной поддержкой; регионы с сильной, устойчивой реакцией, уступающие первой группе по стартовым условиям; условно депрессивные регионы со средней или подавленной реакцией на рыночные реформы, моноструктурным производством с высокой степенью износа производственных мощностей, достаточно высоким трудовым и интеллектуальным потенциалом, относительно благоприятными стартовыми условиями; регионы с наиболее слабой рыночной реакцией на проводимые экономические реформы.
Большинство типологий, скорее всего, основаны на степени доступности статистических данных, поскольку выбранные в их основу индикаторы носят случайный характер (например, прожиточный минимум, средняя заработная плата, средняя задолженность по заработной плате, уровень безработицы, уровень преступности). Одна из разновидностей подобных типологий включает ранжирование без выделения каких-либо типов регионов на основе выделения двух групп факторов (позитивные и негативные) со своими наборами показателей.
Перспективным является подход с выделением т.н. «модельных» регионов («столичного» типа; экспортоориентированные; финансово сильные с крупной промышленностью; экономически самостоятельные, богатые природными ресурсами; депрессивные со специализацией на лёгкой промышленности и машиностроении; экономически слаборазвитые (аграрные и периферийные); проводящие политику «мягкого» вхождения в рынок и т.д. Каждая из этих моделей имеет свои «эталонные» регионы, но большинство регионов занимают промежуточное положение между двумя-тремя типами.
Несколько типологий было предложено правительством и закреплено в соответствующих государственных программах. Так, в 2007 году Министерство регионального развития РФ разработало новый подход к типологии регионов, основанный на выделении трех типов регионов, включающих по два подтипа: «Регионы — локомотивы роста» (подтипы: мировые города и центры федерального значения); «Опорные регионы» (подтипы: сырьевые и старопромышленные); «Депрессивные регионы» (подтипы: фоновые и кризисные); «Особые (спецтерритории)».
В свою очередь, в федеральной целевой программе «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ (на 2002–2010 годы и до 2015 года) выделены две группы регионов: с уровнем развития выше среднего и со средним уровнем развития. В указанные группы были включены 43 субъекта РФ. Надо думать, что остальные регионы следует отнести в необозначенную группу — регионы с уровнем развития ниже среднего.
Итак, можно констатировать, что до настоящего момента общепризнанной методики типологии российских регионов не существует. Сегодня их заменили всевозможные рейтинги, с разной степенью детализации показывающие положение региона в том или ином социально-экономическом сегменте.
Лидеры и аутсайдеры
В современной России налицо не просто региональные отличия, а кардинальный (трудно преодолимый) разрыв между отдельными регионами. Так, в частности, считает директор Центра исследования проблем гражданского общества Виталий Кулик, и с ним можно согласиться. Еще в 2009 году ректор Академии труда и социальных отношений Алексей Шулус обратил внимание на то, что доходы населения ведущих субъектов РФ превосходят доходы населения отстающих в 40 раз. При этом в стране успешно развиваются только четыре-пять регионов, а остальные находятся ниже среднероссийского уровня. Сегодня из 83 субъектов Российской Федерации только 11 являются донорами, да и среди них не все можно считать успешными. По данным Росстата, на десять крупнейших регионов страны приходится более 50% суммарного валового регионального продукта (ВРП), участие остальных регионов в экономическом развитии страны минимально.
Добавим, что по итогам прошлого года 57,5% поступивших в экономику России суммарных иностранных инвестиций пришлись на Москву (в 2012 году — 52,8%). В Санкт-Петербурге, Московской области, Ямало-Ненецком автономном округе, Красноярском крае и Самарской области объем поступивших иностранных инвестиций в 2013 году превысил 3,5 млрд долларов США (или более 2% общероссийского объема). Суммарно на перечисленные субъекты РФ приходится более 75% поступивших в страну иностранных инвестиций.
Возникает закономерный вопрос: не нарушают ли сложившие в регионах диспропорции конституционные права россиян и не подрывают ли саму идею социальности нашего государства? Еще в 2001 году разработчики ФЦП «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов…» обращали на это внимание, что «за последнее десятилетие усилились различия между субъектами Российской Федерации и по размеру финансирования социальных расходов из федерального бюджета и бюджетов других уровней, что ведет к увеличению территориальных диспропорций в обеспечении населения социальными пособиями, услугами образования, здравоохранения, культуры и искусства. В результате увеличились различия в обеспеченности регионов объектами социальной инфраструктуры… Чрезмерные различия в условиях жизни населения центра и периферии, различных регионов страны воспринимаются обществом как нарушение принципов социальной справедливости и могут приводить к усилению центробежных тенденций и сепаратизму».
Эксперты считают, что сегодня по существу на территории нашей страны фактически сформировались и существуют «четыре России»: «Россия лидерская», «Россия догоняющая», «Россия стагнирующая» и «Россия беспросветная». Они есть во всех федеральных округах. Например, по данным АНО «Агентство региональных социально-экономических проектов», в Центральном федеральном округе по итогам 2012 года регионами-лидерами и регионами перспективного развития стали Калужская, Белгородская, Липецкая, Воронежская, Тамбовская, Московская и Курская области; регионами догоняющего развития — Рязанская и Ярославская области; регионами с разнонаправленными трендами развития — Смоленская, Тверская, Тульская, Орловская и Владимирская области; проблемными регионами — Костромская область; регионами стратегического отставания — Ивановская и Брянская области.
По мнению председателя экспертного совета АНО «Институт политического анализа и стратегий» Дмитрия Нечаева, за последние четыре года региональные различия между субъектами РФ стали не просто заметными, а даже запредельными, причем, даже между субъектами-соседями.
«В начале 2000-х все регионы находились почти в одинаковых условиях развала, — замечает эксперт. — Правда, потом кому-то повезло с природными ресурсами, кому-то — с губернаторoм, кому-то — с креативными идеями. И сейчас все успешные регионы счастливы одинаково, неуспешные несчастны по-своему. Сильные регионы усиливают свой отрыв, слабые отстают еще больше. И региональный эгоизм не дает возможности делиться передовым опытом. Поделишься — можешь проиграть в будущем. Таков он «волчий закон», сложившийся между субъектами РФ».
Сходства и различия
Нельзя сказать, что федеральные власти не озабочены проблемой выравнивания региональных различий. Например, утвердили постановлением Правительства в 2001 году федеральную целевую «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов». Однако реализацию программы сложно отнести к приоритетным направлениям деятельности Министерств экономики и финансов, поскольку им предписано при формировании проектов федерального бюджета предусматривать выделение средств на финансирование этих мероприятий «только с учетом возможностей федерального бюджета».
Как следствие, из запланированного общего объема финансирования программы в 66,3 млрд рублей только 12,4 млрд рублей (19%) — это средства федерального бюджета. Еще 15,2 млрд рублей (23%) предусматривалось изыскать из средств бюджетов субъектов Российской Федерации, а 38,7 млрд рублей (58%) планировалось получить из внебюджетных источников. По оценке экспертов, программа не ориентирована на комплексное решение выявленных проблем, а рассчитана на конкурсный отбор регионов и конкретных объектов, которым необходимо оказать государственную поддержку. Жаль. Ведь разработчики программы ставили перед собой амбициозные цели: к 2010 году сократить в два раза различия в доходах на душу населения, уменьшить на 25% число отстающих субъектов РФ и на 15% — долю населения, живущего за чертой бедности; к 2015 году сократить межрегиональные различия в доходах на душу населения в три раза, число отстающих регионов — в два раза, а также уменьшить на 25% долю населения, живущего за чертой бедности.
Добавим, что на фоне наметившейся в последние годы тенденции увеличения количества субъектов-«реципиентов» и уменьшения количества субъектов-«доноров» программа становится неработоспособной. По мнению экономистов, эта негативная тенденция связана, в первую очередь, с проводимой федеральным правительством бюджетно-налоговой политикой, направленной на централизацию доходов от налогов и увеличение нормативов налоговых отчислений субъектов в федеральный бюджет. При этом не учитывается факт, что с увеличением количества переданных субъектам функций, возрастает и их ответственность перед федеральным бюджетом. Следовательно, без кардинального изменения существующей бюджетно-налоговой политики в отношении регионов России невозможно эффективно решать вопросы в сферах, находящихся в ведении субъектов РФ. Более того, анализ практики выделения регионам дотаций из федерального бюджета свидетельствует о том, что сегодня система приоритетов федерального правительства явно смещена в сторону текущих мер поддержки в ущерб реализации стратегических направлений региональной политики, предусмотренных региональными федеральными целевыми программами. Добавим, что сложившаяся динамика диспропорций в региональном развитии лишь усиливается действующей налоговой политикой федерального центра, требует разработки и реализации государственной региональной политики, адекватной текущему моменту.
Ни мира, ни войны, а армию распустить
По оценкам экспертов рейтингового агентства «РИА Рейтинг», в прошлом году негативные тенденции в бюджетной сфере усилились. Второй год наблюдается тенденция к снижению темпов роста суммарных доходов консолидированных бюджетов, а также увеличивается число регионов, у которых объем консолидированных бюджетов сокращается. Суммарные доходы консолидированных бюджетов снизились у 28 субъектов РФ, в то время как в 2012 году таких регионов насчитывалось всего 15, а в 2011 году — только 1. Сократилось число регионов с высокими темпами роста — в 2011 году более чем на 10% доходы консолидированных бюджетов выросли в 56 субъектах РФ, в 2012 году — у 32, а в 2013 году — лишь у 10.
На фоне замедления темпов роста доходов бюджетов в 2013 году сохранилась тенденция к росту расходов, в структуре которых наибольшая доля приходится на образование — 26,5% (по сравнению с 2012 годом суммарный объем расходов по данной статье увеличился на 14%). Значительную долю в структуре расходов консолидированных бюджетов занимают также расходы по статьям «Национальная экономика» (19,6%), «Социальная политика» (14,9%), «Здравоохранение» (14,2%) и «Жилищно-коммунальное хозяйство» (10,2%).
В 2013 году наиболее существенно выросли расходы на обслуживание государственного долга, что является следствием роста объемов заимствований. В 2013 году суммарные расходы консолидированных бюджетов всех субъектов РФ по данной статье увеличились на 22,2%.
По итогам 2013 года суммарные расходы консолидированных бюджетов всех субъектов РФ выросли на 5,6% (при росте доходов только на 1,2%). Как следствие, с дефицитом консолидированные бюджеты были исполнены в 77 регионах, и только в шести был зафиксирован профицит (в 2012 году с профицитом был исполнен консолидированный бюджет в 16 регионах, а в 2011 году — 26).
По данным Федерального казначейства, дефицит консолидированных бюджетов всех субъектов РФ в 2013 году составил 642 млрд руб. или 1% ВВП (в 2012 году этот показатель был существенно ниже и составил 248,5 млрд рублей). Учитывая прогнозируемое снижение темпов роста экономики на фоне сохраняющейся необходимости выполнения социальных задач, определенных майскими указами президента, можно смело прогнозировать, что в текущем году ситуация с дефицитностью бюджетов не улучшится.
Кроме того, в прошлом году существенно возросли темпы роста объема государственного долга всех субъектов РФ, на 1 января 2014 года он составил 1,737 трлн рублей (рост за 2013 год на 386,1 млрд руб. или 28,6%). Для сравнения, в 2012 году рост госдолга был менее существенным — 15,6%, а в 2011 году — лишь 7%. При этом объем долга муниципальных образований увеличился на 17,7% и на начало 2014 года составил 288,9 млрд рублей. В целом же суммарный объем государственного долга всех субъектов РФ (включая и долги муниципальных образований, входящих в состав субъектов РФ), на 1 января 2014 года составил 2,036 трлн рублей, что на 26,9% больше, чем годом ранее.
Добавим, что число регионов, у которых объем государственного долга превышает налоговые и неналоговые доходы регионального бюджета, увеличилось с двух в 2012 году до семи в 2013 году. У 44 субъектов объем государственного долга превысил 50% объема налоговых и неналоговых доходов бюджета, в том числе у 27-ми он выше 70% объема. В 2012 году таких регионов было 33 и 13 соответственно.
По данным экспертов, централизация доходов в федеральном бюджете уже привела к тому, что разница в бюджетной обеспеченности между наиболее обеспеченными и наименее обеспеченными регионами достигла 17 раз, при том что региональные различия в душевом ВРП, уровне безработицы и душевых объемах инвестиций в основной капитал с 2005 года изменились соответственно с 35 до 44 раз, с 29 до 52 раз и с 258 до 230 раз. Добавим, что сегодня разница между регионами в объемах инвестиций, приходящихся на одного жителя, достигает 250 раз, при том что основная часть этих инвестиций не была направлена на расширение производства товаров и оказания услуг.
Дмитрий Нечаев напоминает, что в свое время министр регионального развития Дмитрий Козак говорил о существовании двух подходов к выравниванию сложившихся региональных различий, из которых России предстоит выбрать оптимальный. Условно он их обозначил как «китайскую» и «европейскую» модели. Суть первой состояла в том, что власти КНР отказались от принципа «всем сестрам по серьгам» при распределении средств и ресурсов между регионами, а расходовали их исключительно на поддержку прорывных проектов, «точек роста», которые являлись символом успеха, своего рода витриной «китайского чуда». «Европейский» подход, напротив заключался в равной поддержке развития регионов: бюджетном финансировании для каждого региона, привлечении инвесторов, «закачки» капитала.
С тех пор много воды утекло, сменялись министры, наконец, недавно было ликвидировано и само Министерство регионального развития. Однако правительственные чиновники так и не нашли оптимальный для России подход…
И, судя по имеющейся информации, они его и не ищут. По мнению Нечаева, это очень напоминает позицию Льва Троцкого, поставленного перед дилеммой воевать или не воевать новому советскому государству с Германией: «ни мира, ни войны, а армию распустить».
